0-Based Budgeting (ZBB)

การจัดทำงบประมาณฐานศูนย์ 

          Zero-Based Budgeting (ZBB) หรือ การจัดทำงบประมาณฐานศูนย์ เป็นวิธีการงบประมาณที่สวนทางกับวิธีที่ทำกันมาแต่เดิมอย่างสิ้นเชิง ในการจัดทำงบประมาณแบบเดิมนั้น ผู้บริหารจะเริ่มด้วยการทบทวนงบประมาณของปีที่ผ่านมาและแก้ไขรายรับรายจ่ายตามผลการปฏิบัติงานที่ประมาณการไว้ งบประมาณของปีที่แล้วจึงถือเป็นฐาน (base line) หรือจุดตั้งต้นของการจัดทำงบประมาณในปีปัจจุบัน แต่ในงบประมาณฐานศูนย์ ผู้บริหารทุกคนจะต้องแจกแจงงบประมาณรายจ่ายแต่ละรายการที่จะใช้ในปีงบประมาณปัจจุบัน ไม่ใช่แค่ปรับตัวเลขงบประมาณของปีที่แล้ว ฐานของงบประมาณแบบ zero-based budgeting จึงเป็นศูนย์ โดยไม่สนใจว่าได้เคยจัดสรรงบประมาณให้รายการใดมาก่อนหน้าแล้วจำนวนเท่าไรและงบประมาณปีนี้จะสูงหรือต่ำกว่าปีที่แล้วกี่เปอร์เซ็นต์

          Peter Pyrrh ผู้จัดการฝ่ายบัญชีของ Texas Instruments เป็นผู้สร้างการจัดทำงบประมาณฐานศูนย์ขึ้นในทศวรรษที่ 1970 โดยแสดงแนวคิดนี้ไว้ในหนังสือของเขาชื่อ “Zero Based Budgeting: A Practical Management Tool for Evaluating Expenses” ระบบงบประมาณนี้จะประสานวัตถุประสงค์เชิงกลยุทธ์ทั้งหลายเข้าสู่กระบวนการงบประมาณด้วยการจัดกลุ่มค่าใช้จ่าย และประเมินผลความสำเร็จของค่าใช้จ่ายนั้น ช่วยให้ฝ่ายบริหารสามารถกระจายทุนไปตามความจำเป็นในปัจจุบัน แตกต่างจากการตั้งงบประมาณแบบเดิมที่จะแจกแจงรายละเอียดเฉพาะรายจ่ายที่เกิดใหม่ ส่วนรายการที่ซ้ำกับปีที่แล้วก็เพียงแต่นำยอดมาปรับเปอร์เซ็นต์เพิ่ม Jimmy Carter ผู้ว่าการรัฐจอร์เจียสมัยนั้น เห็นชอบกับแนวคิด zero-based budgeting และได้แต่งตั้ง Peter Pyrrh ให้เป็นผู้บริหารกระบวนการงบประมาณของรัฐจอร์เจียในเวลาต่อมา

          การจัดทำงบประมาณฐานศูนย์จะแยกแยะรายการรับจ่ายต่างๆ และทำขึ้นมาเป็นเอกสารมากมาย งานที่จะต้องทำ ไม่เพียงให้ได้วงเงินงบประมาณที่มีเหตุผล แต่ผู้บริหารที่รับผิดชอบยังต้องแจกแจงค่าใช้จ่ายทั้งหมดที่คาดว่าจะมี และจัดลำดับกิจกรรมตามความสำคัญของค่าใช้จ่ายที่เกี่ยวข้อง ผู้บริหารระดับสูงที่เป็นผู้รับผิดชอบสูงสุดจะเป็นผู้ตัดสินใจว่าจะลงทุนหรือตัดงบประมาณใดได้ตลอดเวลาตามข้อมูลที่ได้รับโดยไม่มีการจ่ายงบประมาณบางส่วนออกไปก่อนอย่างที่เคยปฏิบัติกันมาในระบบงบประมาณแบบเดิม

          Zero-based budgeting มักนำไปใช้กับหน่วยงานของรัฐและภาคเอกชนที่ไม่แสวงหากำไร วิธีการงบประมาณนี้มีหลักการที่ดี แต่ต้องทบทวนบ่อย คือต้องทำกันเป็นกิจกรรมใหญ่โตทุกปี เป็นกระบวนการที่ใช้เวลาและมีค่าใช้จ่ายสูงมาก องค์กรหรือหน่วยงานอาจเลือกใช้การทบทวนแบบไม่เต็มรูปแบบ ทั้งนี้ขึ้นอยู่กับเวลาและความสำคัญของกิจกรรม

ขั้นตอนการจัดทำ Zero-Based Budgeting
     1.  แจกแจงภารกิจของหน่วยปฏิบัติการ (decision unit) ภารกิจที่ว่านี้ อาจเป็นกิจกรรมเดี่ยว หรือกลุ่มกิจกรรม ในองค์กรหนึ่งๆ จะประกอบด้วย decision unit มากมาย หน่วยงานที่เป็นตัวกำเนิดรายจ่ายทั้งหลาย เช่น ฝ่ายการตลาด ฝ่ายผลิต ฝ่ายทรัพยากรมนุษย์ ฝ่ายวิจัยและพัฒนา หรือแม้แต่หน่วยหารายได้ เช่น ฝ่ายขายที่มีค่าใช้จ่ายทางอ้อม (overhead) ก็ล้วนเป็น decision unit ในความหมายนี้ทั้งสิ้น การแจกแจงภารกิจนับเป็นขั้นตอนสำคัญในการตรวจสอบรายจ่าย ผู้บริหาร decision unit จะต้องอธิบายรายละเอียดของกิจกรรมและงบประมาณที่ decision unit ต้องการใช้ คำอธิบายดังกล่าวจะไม่อิงงบประมาณเก่า หรือนำการใช้จ่ายของปีที่แล้วมาอ้าง

     2.  แตกเป็นภารกิจย่อย ในขั้นนี้ ภารกิจของ decision unit ที่กล่าวถึงในขั้นตอนที่หนึ่งจะถูกนำมาแตกออกเป็นชุดภารกิจ (packages) ทุกชุดภารกิจจะต้องสอดคล้องไปในทิศทางเดียวกันกับวัตถุประสงค์ขององค์กร โดยแต่ละชุดภารกิจจะทำหน้าที่เสมือนคำร้องเพื่อขอรับการจัดสรรงบประมาณ ประกอบด้วยข้อมูลต่อไปนี้

• งานที่ชุดภารกิจจะปฏิบัติ
• เป้าหมายและวัตถุประสงค์ของ decision unit ซึ่งมีชุดภารกิจนี้เป็นองค์ประกอบ
• เป้าหมายและวัตถุประสงค์ของชุดภารกิจ
• บทวิเคราะห์ความจำเป็นของงาน
• บทวิเคราะห์ความสามารถทางเทคนิคในการปฏิบัติงาน
• บทวิเคราะห์ทางเลือกในการดำเนินงาน

     3.  ชุดภารกิจทั้งหมดใน decision unit ของมันเอง และของ decision unit อื่น จะถูกนำมารวมจัดอันดับความสำคัญตามหลักความคุ้มค่าของการลงทุน (cost-benefit analysis) เพื่อให้ทรัพยากรที่มีจำกัดได้รับการจัดสรรอย่างมีประสิทธิภาพมากที่สุด การจัดลำดับความสำคัญของชุดภารกิจจะนำทางเลือกทั้งหลายของชุดภารกิจแต่ละชุดมาพิจารณาด้วย ชุดภารกิจที่จะได้รับการอนุมัติจากผู้บริหารระดับสูง คือชุดภารกิจที่สามารถทำให้องค์กรบรรลุวัตถุประสงค์ที่กำหนดไว้ ฝ่ายบริหารต้องมั่นใจด้วยว่าค่าใช้จ่ายในแต่ละชุดภารกิจที่นำเสนอมานั้นถูกต้องและเป็นจริง

     4.  จัดสรรงบประมาณให้กับชุดภารกิจที่มีลำดับความสำคัญสูง

     5.  ควบคุมและติดตามผลการดำเนินงาน การวัดผลการดำเนินงานจะช่วยให้ผู้บริหารเข้าใจได้ว่าได้จัดสรรงบประมาณไปอย่างถูกต้องหรือไม่

เปรียบเทียบ Zero-based budgeting กับวิธีการกำหนดงบประมาณวิธีอื่น
(1)  Zero-based budgeting กับ Activity-based budgeting

          Zero-based budgeting กำหนดงบประมาณฐานศูนย์ ไม่นำงบประมาณปีที่แล้วมาพิจารณา การจัดสรรทรัพยากรขึ้นอยู่กับความจำเป็นและต้นทุนของหน่วยงาน ลำดับความสำคัญของกิจกรรมทางธุรกิจจัดตามผลที่กิจกรรมนั้นจะทำให้เกิดขึ้น โดยจะต้องตรวจสอบค่าใช้จ่ายที่เกี่ยวข้องกับการดำเนินกิจกรรมจนแล้วเสร็จก่อน จึงจะจัดสรรงบประมาณให้ zero-based budgeting จะทบทวนกิจกรรมทั้งหมดของธุรกิจทุกปีและจัดสรรงบประมาณให้เฉพาะกิจกรรมที่ควรแก่การใช้จ่าย การตัดกิจกรรมที่หมดความจำเป็นแล้วจึงส่งผลต่อการประหยัดงบประมาณ

          Activity-based budgeting ไม่นำงบประมาณปีที่แล้วมาพิจารณาเช่นกัน การจัดสรรทรัพยากรขึ้นอยู่กับประสิทธิภาพในการดำเนินธุรกิจ และจะจัดสรรหลังจากได้ตรวจสอบปัจจัยหรือตัวแปรที่เป็นความสัมพันธ์เชิงสาเหตุและผลของการดำเนินกิจกรรม (cost driver) แล้ว activity-based budgeting จะวิเคราะห์การทำภารกิจของหน่วยงานว่าเป็นไปตามเป้าหมายของธุรกิจหรือไม่ ภารกิจใดที่ไปด้วยกันไม่ได้กับภารกิจอื่นจะถูกตัดทิ้งไป ทำให้ประหยัดงบประมาณ การเชื่อมโยงกิจกรรมทางธุรกิจเข้ากับเป้าหมายทางธุรกิจทำให้ทราบช่องทางหรือความสามารถในการทำกำไรของธุรกิจ

(2)  Zero-based budgeting กับ Traditional budgeting
          Zero-based budgeting เริ่มต้นพิจาณาจากฐานงบประมาณที่เป็นศูนย์ คือไม่นำงบประมาณของปีที่แล้วมาพิจารณา งบประมาณจะได้รับการพิจารณาแบบแกะกล่อง (scratch) ในทุกๆ รอบของการจัดทำงบประมาณ การตัดรายการที่นำเสนอหรือเพิ่มรายการใหม่เข้าไปในงบประมาณทำได้ง่ายเพราะ zero-based เป็นการจัดทำงบประมาณขึ้นมาใหม่ทั้งหมด จึงมีความยืดหยุ่นในการจัดทำ แต่กว่าที่จะจัดสรรงบประมาณออกไปได้ ก็จะต้องผ่านการวิเคราะห์และการคำนวณที่ซับซ้อน ผู้บริหารจึงจำเป็นต้องมีทักษะและความรู้ที่ได้รับการฝึกอบรมในการจัดเตรียมงบประมาณมาเป็นอย่างดี ในการจัดทำงบประมาณฐานศูนย์ ต้องผ่านการเปรียบเทียบและอนุมัติหลายขั้นตอนโดยกิจกรรมที่เป็นตัวสร้างรายได้และมีความสำคัญต่อการอยู่รอดทางธุรกิจจะถูกจัดอยู่ในลำดับความสำคัญสูงสุด กว่าที่โครงการใดๆ จะได้รับการบรรจุเข้าในงบประมาณจึงใช้เวลาพิจารณานานกว่าการจัดทำงบประมาณแบบเดิม

          Traditional budgeting หรือ Incremental budgeting จะนำงบประมาณของปีที่แล้วมาเป็นฐานในการกำหนดงบประมาณปีปัจจุบัน การพิจารณาจะเน้นไปที่การปรับแต่งงบประมาณปีปัจจุบันตามองค์ประกอบของงบประมาณปีที่แล้ว รายการที่มีเดิมในปีก่อนจึงมักจะไม่ถูกตัดออกด้วยเหตุผลหลายอย่าง เช่น ความเกรงใจ ผลประโยชน์เกี่ยวเนื่อง ฯลฯ และยังมีรายการใหม่ของปีปัจจุบันใส่เพิ่มเข้ามาอีก งบประมาณแบบนี้จึงมักอุ้ยอ้ายเทอะทะและมีวงเงินงบประมาณที่เพิ่มสูงขึ้นทุกปี ข้อบกพร่องหรือความไม่มีประสิทธิภาพของงบประมาณปีที่แล้วถูกส่งต่อมาสะสมอยู่ในงบประมาณปีปัจจุบัน แต่ข้อดีของการจัดทำงบประมาณแบบนี้คือ ใช้เวลาในการจัดทำน้อยเนื่องจากเป็นการนำงบประมาณปีที่แล้วมาปรับปรุงให้สนองความต้องการในปีปัจจุบัน งานจึงเสร็จไปครึ่งหนึ่งแล้วตั้งแต่เริ่ม เพียงแต่ปรับแต่งเพิ่มเติมอีกนิดหน่อยตามอัตราเงินเฟ้อและกิจกรรมที่เกิดใหม่ การจัดเตรียมและการพิจารณาอนุมัติจึงไม่ต้องใช้ผู้ที่มีทักษะหรือผู้มีความรู้ในการจัดทำงบประมาณและการบริหารงานโครงการเหมือน zero-based budgeting

ข้อดี ข้อเสียของ Zero-based budgeting
< ข้อดี >
     1. เป็นการจัดสรรทรัพยากรที่มีประสิทธิภาพเพราะจัดตามความจำเป็นและประโยชน์ที่จะได้รับในปัจจุบัน ไม่ใช่จากงบประมาณที่เคยได้รับในอดีต

     2. บังคับให้ผู้บริหารต้องหาวิธีการปรับปรุงวิธีการดำเนินกิจกรรมที่ใช้จ่ายเงินอย่างคุ้มค่าที่สุด

     3. สามารถตรวจสอบงบประมาณที่สูงเกินจริง

     4. เหมาะจะนำมาใช้กับหน่วยงานประเภทให้บริการ เพราะทำให้มีโอกาสได้ทบทวนหลักเกณฑ์และเงื่อนไขซึ่งปกติเป็นเรื่องที่ยากต่อการพิจารณา

     5. เพิ่มแรงจูงใจให้กับพนักงานเพราะทำให้พวกเขาได้ใช้ความคิดริเริ่มและความรับผิดชอบมากขึ้นในกระบวนการตัดสินใจ

     6. เพิ่มการสื่อสารและการประสานการตัดสินใจเรื่องที่มีสำคัญภายในองค์กร

     7. สามารถแยกแยะและตัดค่าใช้จ่ายที่ซ้ำซ้อนหรือสูญเปล่าไปกับกิจกรรมที่หมดความจำเป็นแล้ว

     8. ทำให้ได้เห็นช่องทางว่ากิจกรรมใดควรใช้สัญญาจ้างภายนอกแทนพนักงานประจำ
   

< ข้อเสีย >
     1. บางครั้งเป็นเรื่องยากที่จะอธิบายให้ผู้บริหารได้เข้าใจความจำเป็นของค่าใช้จ่ายเพื่อการลงทุนบางรายการ ทำให้กลายเป็นกระบวนการที่ใช้ทั้งเวลาและความเหนื่อยยากกว่าจะได้ข้อมูลที่หนักแน่นพอแก่การตัดสินใจ

     2. เป็นวิธีการที่บังคับให้ผู้บริหารระดับกลางต้องแยกแยะรายละเอียดของค่าใช้จ่ายทุกรายการจึงจะได้รับงบประมาณ แต่บางกิจกรรมก็ยากที่จะแจกแจงรายละเอียดที่ชัดเจนในอนาคตได้ เช่น หน่วยงานวิจัยและพัฒนา หากไม่สามารถยืนยันรายรับรายจ่ายที่ชัดเจนในการสร้างนวัตกรรม อาจถูกโอนย้ายงบประมาณที่ควรได้รับไปให้หน่วยงานอื่นที่สามารถแสดงรายละเอียดของค่าใช้จ่ายที่ชัดเจนกว่า

     3. การจัดงบประมาณฐานศูนย์ให้ดำเนินไปอย่างราบรื่นได้นั้น ผู้บริหารทุกระดับในองค์กรจะต้องได้รับการฝึกอบรมให้มีความรู้ความเข้าใจในเรื่องนี้เป็นอย่างดี เพราะในในการนำไปใช้ปฏิบัติ ผู้บริหารต้องรู้และเข้าใจว่าระบบวิธีงบประมาณนี้ทำงานอย่างไรในองค์กรเพื่อจะได้บริหาร ตัดสินใจ และสื่อสารเรื่องราวต่างๆ ตามความรับผิดชอบของตนได้อย่างถูกต้อง

     4. เนื่องจากระบบงบประมาณฐานศูนย์ต้องใช้ข้อมูลและแบบฟอร์มจำนวนมาก ไม่มีใครสามารถรู้ในทุกรายละเอียดของเรื่องราวและที่เกี่ยวกับการตัดสินใจ จึงมีความพยายามที่จะบีบอัดข้อมูลและรายละเอียดซึ่งเป็นความเสี่ยงที่จะทำให้ข้อมูลที่สำคัญๆ ตกหล่นไป

     5. ความซื่อสัตย์และเสมอต้นเสมอปลายของผู้บริหารเป็นเรื่องที่ต้องรักษาให้คงไว้ ผู้บริหารในหน่วยงานต่างๆ อาจพยายามบิดเบือนตัวเลขเพื่อให้การใช้จ่ายดูเป็นสิ่งที่เดือดร้อนจำเป็น ทำให้บริษัทต้องสิ้นเปลืองเงินไปในสิ่งที่ไม่จำเป็นต่อไปอีก ผู้บริหารที่ทำข้อมูลเกินจริงจึงต้องได้รับการลงโทษ

     6. ตอบสนองความจำเป็นได้ช้า โดยเหตุที่ต้องใช้เวลาและการฝึกอบรมในการจัดทำและปรับงบประมาณ ผู้บริหารระดับกลางจึงมักใช้เวลาค่อนข้างมากในการปรับตัวเลขให้สอดคล้องกับการเปลี่ยนแปลงของตลาด นั่นหมายความว่า บริษัทต้องใช้เวลาเพิ่มขึ้นในการโอนจ่ายเงินให้กับหน่วยงานที่มีความต้องการงบประมาณอย่างรีบด่วน ระบบนี้จึงทำให้เกิดช่องว่างขึ้นในระบบเพราะงบประมาณอาจไม่สนองตอบต่อหน่วยงานที่ต้องการงบประมาณฉุกเฉินรีบด่วน

          ถึงแม้ว่า zero-based budgeting จะมีข้อเสียอยู่ไม่น้อยโดยเฉพาะในเรื่องเวลา แต่เวลาที่ใช้ไปในกระบวนการจัดทำงบประมาณนี้ ส่วนหนึ่งก็ใช้ไปในการวิเคราะห์ชุดภารกิจที่ให้ประโยชน์คุ้มค่าเงินงบประมาณ อีกส่วนหนึ่งก็ใช้ไปในการติดตามผลการปฏิบัติว่าเป็นไปตามที่ได้ชี้แจงไว้ในขั้นการพิจารณาคัดเลือกหรือไม่ zero-based budgeting จึงเป็นระบบการจัดสรรงบประมาณที่ใช้เหตุผลเป็นฐานในการพิจารณา

          บทความที่เกี่ยวข้องซึ่งขอแนะนำให้อ่านประกอบ

• Activity-Based Management (ABM)
• Auditing
• Beyond Budgeting
• Cost-Benefit Analysis (CBA)
• Financial Planning

---------------------------------